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他山之石可以攻玉借监内地土地管理

澳門市民2020-08-18 06:18:31
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他山之石可以攻玉

借鑑內地土地管理

紀念《澳門基本法》頒布

25周年感想

(二)

前言

近日,留意到有報章刊文對有關土地公開拍賣之意見,認為「政府一直擔憂刺激熾熱樓市,一再擱置土地公開拍賣計劃,去年預計推出的公開拍地至今未有下文。雖然樓市氣氛不俗,穩定的土地公開拍賣制度不應受樓市影響而裹足不前」。

若僅僅從理論上而言,土地公開拍賣符合自由市場規律,由價高者得,應是無可厚非。但是亦應審慎客觀分析,實事求是,方能真正行之有效。

前立法會議員 吳在權

事實上,土地作為重要資源,如何善用?《澳門基本法》已有條文完善規範,例如第七條規定:「澳門特別行政區境內的土地和自然資源,除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有,由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發,其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。」第一百二十條規定:「(一)澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。(二)澳門特別行政區成立後新批或續批土地,按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。」

時值《澳門基本法》頒布25周年之際,結合國家領導人多次強調及重申之「全面準確貫徹『一國兩制』、嚴格依照憲法和基本法辦事」等精神,談一談土地公開拍賣及延伸之土地管理問題之個人淺見和建議。

土地公開拍賣需全面考慮

雖然在《新土地法》中,使用「公開招標」,而非「公開拍賣」來界定有關土地批給程序,但暫且可使用「公開拍賣」概念,這也是約定俗成的概念。

有一種意見認為,實行土地公開拍賣之後,房價就會下降,是這樣的嗎?本人認為,在探討公開拍賣土地制度之前,宜先探討樓價飆升成因在哪?當然,樓價飆升因素不少,若從正向分析,必然是政治穩定、經濟發展、人口增加、投資增加等等,但最直接之主因應是供求緊張關係,即是說,不斷增長的住房需求與緩慢、不足的住房供應之間無法取得平衡,這便造成了供需緊張,導致在市場機制平衡失靈下,房價便會不斷上漲。

亦即是說,房地產市場癥結在於供需。然而,在暫看不到特區政府有太多土地儲備,且未有明確土地資料之數據及具體規劃的前提下,僅僅簡單地推出一兩幅土地公開拍賣來應付,由於依據憲法和《澳門基本法》,澳門實行「一國兩制」,享有高度自治權,在中央的全力關懷和支持下,政治穩定,並具「粵港澳大灣區」之戰略優勢,且以建設「世界旅遊休閒中心」為定位,相信會吸引不少實力雄厚的各地發展商極全力高價競投而產生高地價,而由於土地價成本直接影響到樓房成本,故必會推高樓房價格。因此,綜合考量,推出土地公開拍賣,必須建基於基本前提,即考慮特區有多少土地儲備,並須同時制訂正確短、中、長期房地產政策,以及訊息透明及前瞻規劃。

所謂的「閒置土地」真正收回了?

有意見認為,政府已收回這麼多所謂「閒置土地」,甚至海一居或已到期的南灣湖13幅土地,不是有很多的土地儲備了嗎?但不宜忽略,《澳門基本法》第六條明文規定:「澳門特別行政區以法律保護私有財產權」,且近日「兩會」中,國家領導人多次強調要「全面準確貫徹『一國兩制』……嚴格依照憲法和基本法辦事」,特區政府不宜誤導社會以為特區政府已擁有大量土地等,且特區政府施政必須嚴格依據憲法和澳門基本法辦事,故此,在有關土地問題上,不少承批人就政府收回批地而提出訴訟,使得當前仍存在不少司法訴訟進行中。所謂已收之「閒置土地」,很多未能真正可供使用開發,如海一居等依法未至終結尚未算正式收回。此外,亦有個案還未正式被特區政府宣告收地,例如有報章於2018年3月11日B05版報道指出:13幅南灣湖C、D區土地,已屆滿批租期約20個月仍未宣告批給失效。而土地工務運輸局回覆傳媒查詢時解釋,須獨立分析每個個案,又強調相關工作一直進行。

閒置土地處理之內地經驗

國家主席習近平在十九大報告、2018年全國「兩會」等多個重要場合多次在港澳篇章講話中均一再強調:「嚴格依照憲法和基本法辦事」,值得特區政府和社會各界認真全面準確理解。所謂他山之石可以攻玉,雖然澳門和內地社會制度不同,但經濟發展、施政為民的核心異曲同工,且內地之發展日新月異,積極改革創新,相關制度亦可供探討、參考與借鑑,尤其是內地對土地閒置問題之處理,我們不妨試圖參閱。

從法律體系上看,憲法在整個國家具有最高法律地位。具體在土地管理方面,則有《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律,而更為細緻、細節的則有《土地管理法實施條例》、《閒置土地處置辦法》等法規規章制度。其中,《閒置土地處置辦法》則與澳門所謂的「閒置土地」問題相對應。

為更清晰說明《閒置土地處置辦法》規定,以下將引述具體條文。

《閒置土地處置辦法》第八條規定:

「有下列情形之一,屬政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的,國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閒置原因說明材料,經審核屬實的,依照本辦法第十二條和第十三條規定處置:

(一)因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人,致使項目不具備動工開發條件的;

(二)因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改,造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的;

(三)因國家出台相關政策,需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的;

(四)因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的;

(五)因軍事管制、文物保護等無法動工開發的;

(六)政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閒置的,依照前款規定辦理。」

《閒置土地處置辦法》第十二條規定:

「因本辦法第八條規定情形造成土地閒置的,市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商,選擇下列方式處置:

(一)延長動工開發期限。簽訂補充協議,重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起,延長動工開發期限最長不得超過一年;

(二)調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續,並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃;

(三)由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件,國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起,臨時使用期限最長不得超過兩年;

(四)協議有償收回國有建設用地使用權;

(五)置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金,且因規劃依法修改造成閒置的,可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的,應當重新簽訂土地出讓合同,並在合同中注明為置換土地;

(六)市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。除前款第四項規定外,動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。符合本辦法第二條第二款規定情形的閒置土地,依照本條規定的方式處置。」

《閒置土地處置辦法》第十四條規定:

「除本辦法第八條規定情形外,閒置土地按照下列方式處理:

(一)未動工開發滿一年的,由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批准後,向國有建設用地使用權人下達《徵繳土地閒置費決定書》,按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十徵繳土地閒置費。土地閒置費不得列入生產成本;

(二)未動工開發滿兩年的,由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定,報經有批准權的人民政府批准後,向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》,無償收回國有建設用地使用權。閒置土地設有抵押權的,同時抄送相關土地抵押權人。」

顯然,《閒置土地處置辦法》並非以一刀切方式處理閒置土地,而是以過錯為歸責原則,區分是否屬於政府行為造成的土地閒置,而有不同的處置方法。對於不屬於使用人過錯的,而由於政府行為造成的土地閒置,則給予使用人機會,或者延長開發土地期限;或者置換土地;或者賠償等等。倘若是使用人的過錯和責任的,則徵繳土地閒置費,或者無償收回土地。如此,更加彰顯了公平性,而且更加能真正確實發揮土地利用、開發的效率與效益。有關法規及制度尤值得澳門參考借鑑。

結 語

土地公開拍賣是《新土地法》構建的制度,落實公開拍賣勢在必行,但需要得到全面的考量與健全的制度配套,尤其要有清晰的土地儲備及規劃。如果單單拿出一兩塊地公開拍賣,由於「粵港澳大灣區」為國家戰略,且看好澳門的發展前景,在不少實力雄厚的各地財團全力競價下,澳門的房價相信只會繼續飆升。而為了理順土地儲備,需要有效處理好所謂的「閒置土地」問題,亦即有必要檢視《新土地法》。故在紀念《澳門基本法》頒布25周年之際,適宜加強學習「全面準確貫徹『一國兩制』」、「嚴格按照憲法和基本法辦事」、「憲法和澳門基本法共同構成澳門的憲制基礎」等核心。故宜參考內地之《土地管理法》、《城市房地產管理法》等相關法律法規,而內地《閒置土地處置辦法》所構建之制度,尤值得思考、學習與借鑑。具體而言,不可不分情理責而一刀切,尤其應區分土地批給是否可歸責於承批人,而酌情是否給予機會,責成其在經延長的限定時間內發展,甚至可附加一定條件,如一定比例或數量的房屋供政府支配,政府可將之出租或售賣給合資格的市民或用於其它公益事業。如此,以公、私合作形式,無疑可加快房屋供應,當中亦應增加透明度,以創新形式提升效率全面增加房屋供應,使得困擾市民的房屋問題盡早得到有效解決,真正促進市民安居,然後在具條件拍賣土地時方拍賣,不會因供需不平衡再度刺激樓價飆升,社會才能和諧穩定。

前立法會議員  吳在權

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